專家分析

政府采購政策功能效果不足的方面及成因

時間:2018-7-15 11:00:48  作者:中國政府采購網  來源:互聯網  查看:36  評論:0
■ 章輝

  根據政府采購政策功能效果評價指標的得分,可以將得分低的指標所指向的政策功能視為效果不足。分析政府采購政策功能效果不足的方面,并探求其成因,可以為政府采購制度建設的優化提供啟示。

  政府采購政策功能效果不足的指標

  在度量政府采購政策功能效果的政策效果類14個三級指標中,指標得分率小于60%(含60%)的指標(此處將指標得分率不大于60%認定為效果不足)共7個(見表1)。其中,政府采購資金財政直接支付比重指標和新增就業的政府采購支出彈性指標得分率均為0。在這7個指標中,反映政府采購規范功能的指標2個;反映政府采購調控功能的指標3個;反映政府采購協調功能的指標2個。

  政府采購政策功能效果不足的方面及成因

  政府采購政策功能效果評價指標中政策效果不足的指標表明:在2003年到2015年,我國政府采購政策功能效果在以下三個方面存在嚴重不足,即在執行財政直接支付和防范政府采購領域重大違規、違法案件等規范功能方面,在促進就業、推動政府采購服務和扶持中小企業等調控功能方面以及政府與市場、經濟發展與環境保護等協調功能方面。

  政府采購政策功能效果不足指標的影響因素

  1.財政直接支付和防范重大違規、違法案件效果不足的影響因素

  據有關數據顯示,在2003年到2009年的7年間,政府采購預算內資金比重總體處于不斷提高的趨勢(見表2)。其中,2009年較2003年提高了10.14個百分點,比《政府采購法》施行的前一年(2002年)提高了8.07個百分點;而財政直接支付比重卻沒有表現出提高的趨勢。在2003年到2009年,財政直接支付比重最低的年份即為2009年的35.25%。由此觀之,財政直接支付并沒有成為我國政府采購資金支付的主要方式,不僅增加了政府采購資金的監管困難,也不利于保障政府采購資金支付的及時性和安全性。

  政府采購政策功能效果不足的方面及成因

  結合指標評分結果,政府采購資金支付配套政策指標得分率為0?梢,由于我國政府采購法對于政府采購資金支付方式未做規定,相關配套政策又未能予以明確,從而在政策投入方面留下了“空白”,使得政策執行缺乏依據,政策產出難以擴大,最終造成財政直接支付的政府采購政策功能效果發揮嚴重不足。

  在我國政府采購制度建設初期,政府采購領域違規違法事件頻發。僅以中央預算單位為例,根據國務院關于年度中央預算執行和其他財政收支的審計工作報告,從2008年開始,中央預算單位年度審計中均有金額巨大的政府采購問題被揭示。以2015年為例,“發現未及時辦理竣工決算、政府采購不規范等問題,涉及金額61.33 億元”。政府采購領域重大違規、違法案件發生率指標得分率僅為30%。

  我國政府采購領域違規違法事件多發,特別是重大違規、違法案件時有發生,從影響因素分析,有以下兩個方面:一是我國政府采購制度建設不健全導致政策投入不足。評價指標得分中政府采購法律及其條例、政府采購當事人行為規范、促進政府采購政策功能的規章等指標得分率均為75%,這些均是政策投入不足的反映。二是政府采購政策執行不到位或流于形式。具體表現為集采機構監督考核不到位,尤其是考核結果公開執行不到位;預算約束軟化;采購實施中采購評審把關不嚴,甚至  是“走過場”;采購后驗收評價環節缺乏有效的績效評價監督。這些現象在指標評分中同樣得到了反映,如,“集采機構監督考核”得分率為46.67%(其中下屬四級指標“考核結果公開”得分率為0)、“預算約束”得分率為0、“采購實施”得分率為66.67%(其中下屬四級指標“采購評審”得分率為0)、“驗收評價”得分率為50%(其中下屬四級指標“績效評價”得分率為0)。

  2.促進就業、推動政府采購服務和扶持中小企業效果不足的影響因素

  促進就業、推動政府采購服務和扶持中小企業,是政府采購作為財政政策宏觀調控工具的目標范疇,屬于政府采購調控功能的體現。從評價指標得分率看,反映以上三方面內容的指標“新增就業的政府采購支出彈性”、“服務類政府采購規模變動彈性”和“政府采購扶持中小企業效果”的得分率分別為0、60%和43%。

  從促進就業、推動政府采購服務和扶持中小企業效果不足的影響因素看,主要有以下幾個方面:一是政府采購規模占財政支出或GDP的比重仍然較低,不足以聚集足夠的杠桿效果。雖然在評價期內,我國政府采購占財政支出和GDP的比重均呈現上升態勢。從政府采購占GDP的比重看,政府采購占GDP的比重由2003年1.22%提高到2015年3.1%。但若與同期其他國家相比,OECD各級政府采購實體的采購支出占GDP的19.96%,非OECD國家的這一比例為14.48%。顯然,以政府采購占GDP的比重去衡量,我國政府采購規模是偏低的。

  二是我國目前處在公共財政體制建設的初級階段,服務型財政建設仍然是一個長期的過程,必然影響服務類政府采購規模的擴張。這表現在服務類政府采購規模變動彈性的測定方面,就是在2003年到2015年,有四個年份的彈性均小于1。這也許與我國政府采購法關于服務類政府采購內涵界定不明確有關,部分本應屬于服務類的政府采購品目被列入了貨物類或工程類政府采購范圍。

  三是政府采購在促進中小企業政策執行方面存在“玻璃門”現象,政策執行或政策“著力點”存在偏差。我國政府采購法第九條將促進中小企業發展作為政府采購的調控功能之一。評價期內,財政部也連續將利用政府采購促進中小企業發展納入年度政府采購工作要點,如,“要研究制定中小企業政府采購管理辦法”(2009年);“ 出臺政府采購扶持中小企業管理辦法,擴大政府采購信用擔保試點范圍,加大對中小企業的政策支持力度”(2010年);“盡快出臺政府采購扶持中小企業發展的政策措施”(2011年);“大力推進實施《政府采購促進中小企業發展暫行辦法》,積極開展政府采購信用擔保試點工作”(2012年)。與此同時,地方政府以及政府采購管理部門也相應結合地方實際,對如何利用政府采購促進中小企業發展問題進行了有益的探索,甚至出臺了相應的地方規章制度。但反映在度量最終政策產出的指標上,“中小企業合同授予占政府采購規模的比重”的得分率僅為66.67%。這只能說明政策投入或政策執行存在不足。就政策投入而言,扶持中小企業發展的政策“著力點”存在偏差;就政策執行而言,“可望不可即”的政策“玻璃門”現象阻礙了政策的執行。

  3.政府與市場、經濟發展與環境保護協調效果不足的影響因素

  政府與市場的關系,必將反映在財政支出結構上,同樣也體現在政府采購范圍結構的變動上。在政府采購范圍中,服務類采購占比不斷提升,不僅是公共財政體制建設的要求,也是優化政府與社會、政府與市場關系的結果。換言之,當前我國政府與市場、社會關系的協調優化,就表現為政府采購范圍中服務類采購的占比不斷提升。

  中共十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出,“推廣政府購買服務,凡屬事務性管理服務,原則上都要引入競爭機制,通過合同、委托等方式向社會購買”,并且將政府購買服務看作是推進政府職能轉變和加快事業單位分類改革的重要推力之一。為全面貫徹落實黨的十八屆三中全會精神,國務院公布了《關于向社會力量購買服務的指導意見》(國辦發〔2013〕96號),財政部也先后下發了《關于做好政府購買服務工作有關問題的通知》(財綜〔2013〕111號)、《關于政府購買服務有關預算管理問題的通知》(財預〔2014〕13號),且財政部同民政部和工商總局共同制定了《政府購買服務管理辦法(暫行)》(財綜〔2014〕96號)。政府購買服務作為一項新生事物,制度上的“頂層設計”,管理部門的大力推動,對于這一工作的順利起步起到了至關重要的作用。

  政府采購政策功能效果不足的方面及成因

  根據圖1所示,在評價期內,自2006年以來,工程類采購占比超過貨物類采購;自2013年開始,服務類采購占比呈現迅速提高的趨勢,但在政府采購范圍中,服務類采購占比仍然最低。根據評價指標中政府采購協調政府、市場和社會關系的“政府采購范圍結構的變動”指標得分率看,政府采購在推進政府職能轉變、完善公共服務提供方式方面效果不顯著。究其原因,政府購買服務能否有效深入開展、能否成為政府部門優化資源配置的自覺行為、能否切實提高公共服務水平和效率等一系列問題的解決還需要突破諸如理念認識、制度協調與完善、操作方法以及履約管理等方面的“瓶頸”。

  “政府采購環境保護功能效果”指標得分率僅為58%,表明政府采購在協調經濟發展與環境保護方面的效果不顯著。從導致原因看,應該從兩個方面辯證分析:一是政府采購在執行環境標志產品采購方面仍然有待加強。這在政策產出類指標“環境標志產品采購占政府采購規模的比重”得分率僅為66.67%也可以得到佐證;二是協調經濟發展與環境保護需要諸多政策的配合,如產業政策、稅收政策等。

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